Modulação dos Efeitos de Sentença Coletiva Contra o Erário: Uma Análise com Base na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e no Decreto n. 9.830/2019

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), instituída pelo Decreto Lei n. 4.657, de 4 de setembro de 1942, é uma norma fundamental no ordenamento jurídico  brasileiro. Originalmente denominada Lei de Introdução ao Código Civil (LICC), a LINDB foi  renomeada pela Lei n. 12.376/2010 e tem como objetivo regular a aplicação, interpretação e  eficácia das normas jurídicas no Brasil. A LINDB é conhecida como uma "norma sobre normas"  ou "norma de sobredireito", pois estabelece diretrizes para a aplicação das leis em geral,  abrangendo aspectos como a vigência, a validade, a eficácia e a interpretação das normas  jurídicas. Entre suas disposições mais relevantes, destacam-se os princípios da irretroatividade do  ato consumado e a consideração das circunstâncias práticas na aplicação das normas (art. 22 da  LINDB). 

O Decreto n. 9.830, de 10 de junho de 2019, foi projetado para regulamentar o Decreto Lei infracitado. Este decreto visa fornecer diretrizes mais detalhadas sobre a interpretação e  aplicação das normas jurídicas, com foco na segurança jurídica e na eficiência da gestão pública.  Entre os pontos abordados pelo Decreto n. 9.830/2019, destacam-se a necessidade de motivação  das decisões administrativas e judiciais, a consideração das consequências práticas das decisões e a regulamentação da responsabilidade dos agentes públicos.  

As sentenças coletivas são decisões judiciais proferidas em ações coletivas, que têm  como objetivo proteger direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Esses direitos são  caracterizados por serem compartilhados por um grupo, categoria ou classe de pessoas, e a  sentença coletiva busca assegurar a proteção desses interesses de forma mais eficiente e  abrangente. As sentenças coletivas podem ter efeitos erga omnes(para todos) ou inter partes(entre  as partes), dependendo da natureza dos direitos tutelados e da extensão da decisão judicial. No  caso de direitos difusos e coletivos, os efeitos da sentença tendem a ser erga omnes, enquanto  que, para direitos individuais homogêneos, os efeitos podem ser limitados aos membros do grupo  ou classe representados na ação, comumente no caso de ações classistas ajuizadas por Sindicatos. 

Quando uma sentença coletiva é proferida contra o erário, ou seja, contra a  administração pública, os efeitos podem ser significativos, tanto do ponto de vista financeiro  quanto administrativo. Essas sentenças podem determinar a reparação de danos, a implementação  de políticas públicas ou a cessação de práticas consideradas ilegais ou prejudiciais aos direitos  coletivos. A modulação dos efeitos dessas sentenças é uma questão crucial, pois visa equilibrar a  necessidade de proteção dos direitos coletivos com a sustentabilidade financeira e administrativa  do Estado. A modulação pode envolver a definição de prazos, condições e limites para a execução  da sentença, de modo a minimizar os impactos negativos sobre o erário e garantir a viabilidade  das medidas determinadas pela decisão judicial. 

A LINDB estabelece princípios gerais que orientam a aplicação e interpretação das  normas jurídicas, com o objetivo de assegurar a segurança jurídica e a justiça nas relações sociais e administrativas. Entre esses princípios, destacam-se a irretroatividade das leis, a consideração  das circunstâncias práticas na aplicação das normas e a segurança jurídica. A irretroatividade das  leis, prevista no art. 6º da LINDB, estabelece que as leis não devem retroagir para prejudicar  direitos adquiridos, atos jurídicos perfeitos e coisa julgada. Esse princípio visa proteger a  confiança legítima dos cidadãos nas normas jurídicas vigentes no momento da realização de seus atos. 

A consideração das circunstâncias práticas, prevista no art. 22 da LINDB, é outro  princípio fundamental para a modulação dos efeitos das sentenças coletivas. Esse dispositivo  estabelece que, na interpretação de normas sobre gestão pública, devem ser considerados os  obstáculos e as dificuldades reais do gestor, bem como as exigências das políticas públicas a seu  cargo. Esse princípio visa assegurar que as decisões judiciais e administrativas sejam razoáveis e  proporcionais às circunstâncias concretas do caso, evitando soluções que sejam inviáveis ou  excessivamente onerosas para a administração pública. 

Já a segurança jurídica é um princípio que visa garantir a previsibilidade e a estabilidade  das relações jurídicas. Esse dispositivo estabelece que as autoridades públicas devem atuar para  aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos,  súmulas administrativas e respostas a consultas. Tornando-se essencial para a modulação dos  efeitos das sentenças coletivas, pois visa assegurar que as decisões sejam previsíveis aos objetivos  pretendidos, evitando surpresas e incertezas para a administração pública e os administrados. 

A referida Lei estabelece que, na aplicação de sanções, devem ser consideradas a  natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração  pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. Esse dispositivo  visa assegurar que as sanções sejam proporcionais à gravidade da infração e aos danos causados,  evitando punições excessivas ou desproporcionais. 

Em diversas decisões, o STF tem enfatizado a importância da modulação dos efeitos  das sentenças coletivas para assegurar a segurança jurídica e a viabilidade das medidas  determinadas. Em um caso recente, o STF decidiu que os efeitos das sentenças coletivas não  devem ser limitados territorialmente, mas sim considerados em relação aos limites objetivos e  subjetivos da lide. 

O STJ também tem abordado a modulação dos efeitos das sentenças coletivas,  especialmente em casos envolvendo a administração pública. Em uma decisão de 2021, no bojo  do REsp 1899407/DF, que ensejou no Tema Repetitivo n. 1089, o STJ admitiu a modulação dos  efeitos de uma sentença coletiva para assegurar a viabilidade financeira das medidas determinadas  e minimizar os impactos negativos sobre o erário. A jurisprudência do STJ destaca a importância  da modulação dos efeitos das sentenças coletivas para assegurar a segurança jurídica e a  proporcionalidade das medidas adotadas. Entre os exemplos mais comuns de modulação dos  efeitos das sentenças coletivas, destacam-se a definição de prazos, o estabelecimento de condições  e a limitação dos efeitos. 

A definição de prazos é uma medida comum na modulação dos efeitos das sentenças  coletivas. A sentença pode estabelecer prazos específicos para a implementação das medidas  determinadas, de modo a permitir que a administração pública se prepare adequadamente e  minimize os impactos financeiros e administrativos. O estabelecimento de condições é outra  medida comum na modulação dos efeitos das sentenças coletivas. A sentença pode definir  condições específicas para a implementação das medidas, de modo a assegurar que as ações sejam  proporcionais e razoáveis em relação aos objetivos pretendidos. 

Na LINDB, a segurança jurídica é enfatizada em diversas disposições, incluindo a  necessidade de considerar as circunstâncias práticas na aplicação das normas (art. 22 da LINDB)  e a importância de motivar adequadamente as decisões administrativas e judiciais (art. 2º do  Decreto n. 9.830/2019). A modulação dos efeitos das sentenças coletivas é uma manifestação  concreta desse princípio, pois busca equilibrar a proteção dos direitos coletivos com a necessidade  de assegurar a viabilidade financeira e administrativa das medidas determinadas. 

O princípio da proporcionalidade é outro fundamento teórico mister para a modulação  dos efeitos das sentenças coletivas. Esse princípio exige que as decisões judiciais e  administrativas sejam proporcionais aos objetivos pretendidos, evitando excessos e garantindo  que as medidas adotadas sejam adequadas, necessárias e proporcionais em sentido estrito. Na  LINDB, o princípio da proporcionalidade é refletido na exigência de que as decisões considerem  as consequências práticas e os obstáculos enfrentados pelos gestores públicos. O Decreto n.  9.830/2019 reforça essa diretriz, destacando a importância de motivar adequadamente as decisões  e de estabelecer regimes de transição quando necessário. 

A modulação dos efeitos das sentenças coletivas pode ter impactos financeiros  significativos sobre o erário, especialmente quando envolve a reparação de danos, a  implementação de políticas públicas ou a cessação de práticas consideradas ilegais. Esses  impactos podem incluir despesas com reparação de danos, custos de implementação de políticas  públicas e perda de receitas. A administração pública pode ser condenada a reparar danos  causados a direitos coletivos, o que pode envolver o pagamento de indenizações, a realização de  obras ou a prestação de serviços. A sentença pode determinar a implementação de políticas  públicas específicas, o que pode exigir investimentos significativos em infraestrutura, pessoal e  recursos materiais. Em alguns casos, a modulação dos efeitos das sentenças coletivas pode resultar  na perda de receitas para o erário, como no caso de decisões que anulam tributos ou taxas  considerados ilegais. 

Além dos impactos financeiros, a modulação dos efeitos das sentenças coletivas pode  ter impactos administrativos relevantes, incluindo a reorganização de estruturas administrativas,  a capacitação de pessoal e a adaptação de procedimentos e normas internas. A implementação das  medidas determinadas pela sentença pode exigir a reorganização de estruturas administrativas, a  criação de novos órgãos ou a readequação de funções e competências. A administração pública  pode precisar capacitar seu pessoal para implementar as medidas determinadas pela sentença, o  que pode envolver a realização de treinamentos, cursos e programas de desenvolvimento  profissional. A modulação dos efeitos das sentenças coletivas pode exigir a adaptação de  procedimentos e normas internas da administração pública, de modo a assegurar a conformidade  com as diretrizes estabelecidas na decisão judicial.